立法护航“信用中国”

吴晶妹

中国人民大学财政金融学院教授

中国市场信用学术委员会副主任

◆近年来，我国信用事业发展变化很大，信用立法还在原地踏步，一些实践需要仍然面临无法可依

◆急需一部有共同底线与原则及明确规定的法律，强制包括政府在内的社会各界都必须遵守，公开、公平、公正的社会统一的征信与信用评价法

　　截至目前，距离2014年国务院颁布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》提出“推进信用立法工作”已逾5年。我国信用立法建设已取得一定成绩。据不完全统计，国务院颁布的《企业信息公示暂行条例》等行政法规、《上海市社会信用条例》与《浙江省公共信用信息管理条例》等地方性法规、国家能源局的《能源行业市场主体信用评价工作管理办法（试行）》等部门规章，各类总计有二十几个。但我国并没有形成高阶层、基础性的信用法律体系，信用相关的内容零散地体现于一些法律条款、行政法规、地方性法规和部门规章中。

　　2018年9月，十三届全国人大常委会立法规划公布，社会信用方面的立法项目仍归在第三类项目，属于立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的项目。

　　信用监管亟待信用法律支撑

　　构建以信用为核心的新型监管机制需要信用法律支撑。

　　现在，在行政审批、日常监管、重大项目招投标、财政资金使用等方面，社会信用体系建设要求出台一些创新的信用管理办法、指导意见、实施方案，需要建立征信和评级预警等监管机制，以及实施信用分类监管。

　　现有法律并不能给这些内容提供法律支撑，信用相关的内容很难融入到原有的监管流程中。新的信用相关的内容与原有的监管规则和具体措施要协调，但因缺乏法律依据与支撑，协调起来难度很大，基本只能靠反复沟通、认识与理解，效率与效果都不能满足实践预期。

　　守信联合激励和失信联合惩戒的社会治理需要信用法律支撑。

　　国务院已出台了一系列重要的、关键性文件。多部委已联合签署了51个备忘录，涉及公司上市、坐飞机、办贷款、招投标、政府采购等事项，在社会上影响广泛，效果很好。

　　但是，在整个社会范围内，实施失信联合惩戒，缺乏相应的法律基础和支撑，备忘录的效力、联合惩戒的合法性和有效性及公平合理性受到一定的质疑。

　　公共信用信息共享与向社会公开需要信用法律支撑。

　　目前，社会信用体系建设的一项具有历史意义的重大工程就是行政管理中的企业与个人信用信息的归集与应用，其重要性毋庸置疑。现在的问题是，这些信用信息是不是国有资产、能不能公开、怎么使用等，没有明确的法律界定。所以，很多监管部门顾虑重重，实践推进比较缓慢。

　　政务诚信建设需要信用法律强制

　　政务诚信是商务诚信、社会诚信的表率，是“取信于民”的治国之本。政务诚信建设意义重大，难度也极高。

　　当前，我国政务诚信最突出的问题是“政令不定”，也是基层群众反映较多的隐性政府失信行为之一。

　　比如，某些地方政府部门随意决策、朝令夕改，承诺不兑现、政策不落实，甚至拒绝履行法院生效判决……政务诚信不彰，不但耗散了信用资源，而且恶化了社会主体对政府的信任。

　　2016年，国务院印发了《关于加强政务诚信建设的指导意见》，各部门和地方经过这几年的宣传、学习、认识与落实取得了一些经验，应加快将这种指导意见形式进一步提升至法律层面，加强政务诚信建设需要法律的强制效力。

　　治理非诚信乱象需要信用法律手段

　　当今的社会信用秩序与信用环境不尽如人意，不诚信的乱象，经常被提及的、令人痛恨的有五大现象，即碰瓷、哄抢、讹人、医闹、制假。导致这些现象频发的原因很复杂，主要是缺乏明确的信用法律底线，一部分人明目张胆地钻法律空子，坑蒙讹骗、胡搅蛮缠、无理取闹，获取不当利益。

　　比如碰瓷，我国道路交通安全法、治安管理处罚法等相关法律中只规定机动车一方的相关责任，没有规定故意碰撞的行人的责任，所以执法人员无法可依，只能批评教育，碰瓷人失信成本为零，讹一笔巨款成功率很高。

　　再如哄抢，某货车翻了，货物被附近的人哄抢，现有的法律规定聚众哄抢公私财物数额巨大或有其他特别严重情节的，对首要分子和积极参加的最高可处十年有期徒刑。现实中，大多数情况是偶然的、无组织的聚众，没有首要分子，数额也不大，情节特别严重也谈不上，民警在场也管不了，因为无法可依。

　　再如讹人，沾边就赖，摔倒没人敢扶。对此，现有法律有两个方面的问题，一是缺乏对讹人与诬陷者追究其不良诚信动机的法律，惩罚只限于一般的治安管理处罚，停留在民事责任层面上，有的甚至就是口头教育。刑法规定只有当诬陷者使用“威胁、要挟、恫吓等手段强行索要财物”才可追究其刑事责任；二是，虽然法律规定因自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的，救助人不承担民事责任，但实践中法律没有给予救助人强有力的支持，对讹人、沾边就赖的人没有强有力的律法震慑，谁还敢救人？

　　总体看，我们现在缺乏相关的信用法律，对这些缺乏正义诚信的社会现象没有做出充分具体的法律认定与制裁规定的解释，能够制裁这些非诚信行为乱象的法律条目覆盖面有限，同时也缺乏具体的可执行、可操作的信用方面的法律条款，有时不适用于民法或刑法，有时甚至不能确定适用于民法还是刑法，以治安管理处罚较多，但其措施较轻，威慑力有限，失信没有法律成本。

　　征信及信用评价迫切需要信用法律

　　2013年我国出台了《征信业管理条例》，实现了信用信息征集管理在法规方面零的突破。中国人民银行依法对征信实施监管，对我国信用信息征集建设，特别是保障金融信贷安全发挥了很大作用。

　　但是现在企业和个人信用信息的征集、评价与应用，已经不限于金融信贷。征信与信用评价的产品和服务应用广泛，涉及金融、社交、商务合作、日常消费、市场监管等很多领域，应用场景丰富，呈现多元化、多层次。信用理论界认为，我国将形成三大征信数据体系：金融、行政管理、商业市场服务。征信法规也应该从金融领域拓展到监管与公共服务、商业活动与市场。现在最迫切的有两个问题：

　　其一，涉及到公共信用信息的征集与评价及其应用，现在很多政府职能部门从行政监管角度出发必须对信用信息进行征集与评价，但是相关的公共信用服务机构需要到中国人民银行征信局去申请审批或备案，这很难落实。

　　其二，涉及到很多市场服务机构，其开展征集和评价并不是为金融信贷服务，而是为企业或个人服务，包括企业之间、企业与个人之间以及基于电商平台或基于商务合作与重组并购等等，可能是为社交服务，可能是为了买车、找保姆、找婚恋对象等各种应用场景的征信与信用评价。

　　这种机构也要按照人民银行按照征信条例要求、按照对金融信贷相关的征信活动的管理办法来管理，这不合理。以金融审慎原则管一般市场活动，是监管过度，会制约服务业发展。

　　对我国信用立法的建议

　　一是加快建立信用行政监督法。

　　确定政务诚信的内容与边界，担当为民服务的社会责任，防止行政任性，明确公示制、负责制、承诺制、程序告知制、责任追究制等具体规定，建立公务员诚信档案制度，把政务诚信建设提升至法律层面。深化落实规划纲要，借鉴先进的国际经验，使政务诚信规范化、法律化，促进提升社会公众对政府的信任，提升社会凝聚力。

　　二是加快建立完善全民正义诚信法。

　　2018年5月，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，提出要探索完善社会信用体系相关法律制度，研究制定信用方面的法律，使诚实守信成为全体人民共同追求和自觉行动。宜尽快建立全民正义诚信法，对全民正义诚信规定明确的法律界限与具体内容。全民正义诚信法至少对三个方面有明确的法律作用：为执法提供法律支撑，震慑潜在的非正义诚信主体和行为，为正义善良的人们提供法律支持。

　　从信用管理角度看，此类法律法规的内容主要应包括：明确界定失信行为，确定接受举报的部门或机构并建立快速接收有关失信行为举报信息的机制，确立合理的惩戒尺度对不同程度的失信行为施以相应的处罚，明确被惩罚人申诉的范围、期限和方式，规定诬告、诽谤他人的行为以及应承担的法律责任和处罚措施等。

　　三是加快建立完善统一的征信与信用评价法律。

　　社会各界都需要有关信用信息的法律支撑，比如政府需要依法归集、共享和向社会公开信用信息，同时需要依法监管；提供征信、信用评价及信用调查与咨询管理等的信用服务机构需要依法经营；企业与个人需要明确法律界限，在依法维护自身信用、保护自身隐私的同时，要依法向社会提供必须共享的信用信息。

　　我们急需这样一部有共同底线与原则及明确规定的法律，强制包括政府在内的社会各界都必须遵守，公开、公平、公正的社会统一的征信与信用评价法。征信与信用评价法应适用于整个现代信用服务业，覆盖金融、商务、行政管理与公共服务全领域，涉及网络、投资、消费等各种场景下的传统征信与大数据征信等全部征信与信用评价活动。