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北京市中小企业担保业发展现状及对策研究（第一部分）
来源：wangjc 责编： 时间：2016-09-13 10:40:57 浏览次数：
北京市中小企业担保业发展
现状及对策研究
前 言
北京市担保业经过几年的成长，有了长足的发展，走在了全国的前列，为促进北京担保业健康发展，认真总结北京担保业的发展史，吸取经验与教训，为研究未来北京担保业的发展趋势与方向奠定基础，是摆在协会面前的重要任务。根据协会建议，协会受市发改委中小企业处委托研究该课题。本课题将以写实的方式侧重于对历史及现状的研究，以期能成为担保业发展研究的一份基础素材。
一、北京信用担保业发展的历史过程
北京担保业发展，应该以1997年北京第一家担保公司设立为起点，至今已有8年的历史了，在这8年中大体经历了三个阶段，即1997年至2000年的萌芽起步阶段、2001年至2004年的快速发展阶段和2004年后的逐步完善阶段，这8年是北京担保业从无到有，从有到大，并正在逐步做强的过程。
（一）1997年-2000年 萌芽起步阶段
1、萌芽。
1993年12月国家财政部和原国家经贸委共同组建了中国经济技术投资担保有限公司（以下简称“中投保”），这标志着全国担保业的起步，但是当时还没有相关的政策法规，中国人民银行负责担保行业的审批工作，当时采取的是从严控制的政策，因此直至1997年上半年全国各省市均未设立担保机构。随着国有企业改制和民营企业的崛起，企业特别是中小企业对担保的迫切需求日益增大，北京的一些有识之士也在研究担保问题，但未见任何动作。
1995年10月《中华人民共和国担保法》颁布实施，但未涉及担保机构的设立问题，担保机构的设立仍由人民银行审批。
1998年6月12日市长办公会议同意启动北京市高新技术产业发展融资担保资金，由市科技经费安排5000万元，由市财政局、市科委和北京国际信托投资公司组成管委会，由高新技术创业服务中心负责日常管理。担保业务由北京国际信托投资公司操作。之后由于多种原因搁浅。
1997年12月首创集团与中投保签定合作协议，组建首创投资担保公司，注册资金2500万元，做为开展担保业务的载体，实际为中投保分公司性质，因当时首创投资担保公司尚未取得担保资格。
1998年7月8日，经北京市政府批准，由市和区县两级财政、首创集团、中投保共同出资1亿元设立北京市中小企业担保资金，其中市政府出资5000万元，各区县政府共出资4000万元，出资比例为市和区县政府占90%；中投保公司占3%；首创集团占7%。该资金设立两个管理机构，一是中小企业担保资金监督管理委员会，由市财政局、北京首创集团、区县财政局等组成，负责监督管理；二是由北京首创投资担保公司负责中小企业资金的日常管理。1999年12月注册中投保北京分公司，北京首创投资担保公司与中投保北京分公司一套机构两块牌子，其根本原因是依据当时人行的规定，首创投资担保公司没有取得担保业务经营权，因此只能依据首创集团与中投保签定的《关于设立北京市中小企业担保资金并联合开展信用担保业务的框架协议》进行担保业务的前期服务工作。这一时段是北京担保业的萌芽开始。
首创投资担保公司这支嫩芽为北京担保业开了一个好头，北京中小企业担保资金委托首创投资担保公司做为运作载体进行担保业务运作。该公司很快就确立了“三个建立、一个发展”的运行思路，即：建立担保基金，建立担保分支网络，建立科学的评估及后处理担保业务流程体系；以贷款担保起步，逐步发展多品种的担保业务，并且确立了“政策性资金，法人化管理，市场化运作”的模式。而后，市财政局出台了《北京市中小企业担保资金管理办法》（京财工 [1999]35号），为资金运作建立了制度保障。
好的萌芽，好的开端，经过8年拼搏发展，北京首创投资担保公司已经发展成为北京最具活力的担保机构之一。
2、起步。
1998年底，原国家经贸委根据国务院领导同志批示，开始组织全国中小企业信用担保体系建设试点工作。1999年6月下发了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》（国经贸中小企［1999］540号）（以下简称540号文件），明确提出了建立中小企业信用担保体系试点的指导原则，体系建设的基本内容，形式对象，资金来源及监督管理等意见，对中小企业信用担保体系试点工作的发展起到了重要的推进作用。随后，试点工作在北京、江苏、深圳等地陆续展开。应该说540号文件是担保行业发展的春风，为一切热心于融资担保事业的人们提供了发展担保行业的依据，可以遵循的纲领，至今为止540号文件仍然是一份最高层次的专门文件。
原北京市经济委员会中小企业处做为全市中小企业工作的唯一主管部门，看到此文件后，立即看手研究，提出了北京市落实540号文件的意见。与此同时540号文件也发至市政府领导，孟学农常务副市长立即做出批示：“按此件进一步研提，完善北京的办法，要快”。1999年10月中小企业处再次起草了《关于完善北京市中小企业信用担保体系的建议》，经征求人民银行北京营业管理部、市工商局、市财政局意见后，正式以“（99）京经中小字第458号”文报市政府，并将三部门的意见做为附件材料同时报市政府。
第458号文提出了完善担保体系的原则、要求，提出由市经委牵头设立“北京市中小企业信用担保监管委员会”，在适当时机成立一家规范的中小企业信用担保机构和再担保机构，刘海燕副市长（当时分管市经委工作）圈阅，孟学农常务副市长明确批示“经征求意见，拟同意”。自此建立北京市中小企业信用担保体系的工作正式起步。
1999年底，中共北京市委关于贯彻党的十五届四中全会精神《大力推进国有企业改革和发展的意见》中提出“建立规范的中小企业风险担保体系，拓宽融资渠道，为中小企业提供金融支持”。
中小企业处在阵阵春风中，一方面系统研究完善北京中小企业信用担保体系的意见，着手研究组建规范的担保机构；另一方面，依据540号文件研究组建北京市中小企业信用担保监督管理委员会的方案和研究制定监管办法等规范性文件。
540号文件，确实是春风，是雨露，北京中关村科技担保有限公司等一个个担保机构陆续注册，开始崭露头角。
1999年12月16日，由中关村科技园区管委会，北京市国有资产经营有限公司等10家股东共同出资1.83亿元，注册成立了北京中关村科技担保有限公司，这是市政府出资设立的第一家具有独立担保资格的担保机构。2000年4月正式经营，主营业务为：为科技型中小企业和符合国家产业发展政策的中小企业提供各类信用担保业务。2000年当年就为22户企业提供贷款担保8010万元。目前北京中关村科技担保有限公司与北京首创投资担保有限责任公司一样已发展成为北京市乃至全国最具实力、最有影响的担保机构。
2000年初，原市经委中小企业处再次起草了“关于完善北京中小企业信用担保体系的意见”，经征得市财政局、市工商局、人行北京营业管理部同意后于2000年6月28日，以市经委“（2000）京经中小字第336号”文报市政府，第336号文分为两大部分，一是提出了北京中小企业信用担保体系的结构，该结构由四部分组成，1、政府成立监管会；2、支持组建各类信用担保机构；3、组建再担保机构；4、组建担保行业协会；二是提出了5条完善体系的具体意见：1、监管会的成员构成安排、职责和办公室设置；2、制定监管办法等规范性文件；3、完善现有担保机构；4、适时成立担保行业协会；5、必要时组建再担保机构。这一意见很快得到市领导批准，孟学农、刘海燕两位市长分别做了批示：“拟同意，请快办。”
2000年12月6日北京市中小企业信用担保监督管理联席会议成立，联席会议组成人员如下：主席：刘海燕－副市长；成员：周毓秋－市经委副主任，陈婷－市财政局副局长，罗文阁－市工商局副局长，单建生－人行营业管理部副主任，朱炎－市科委副主任，龚莉－市商委副主任。监管会办公室设在市经委，办公室成员：李世奇－市经委中小企业处处长，钟抢年－市财政局经建一处处长，王金－市工商局企监处副处长，刘晔－人行营业管理部信贷处处长，李洪－市科委高新处处长，马禄－市经委中小企业处副处调，卢淑芳－市商委改革处副处调。监管会成立后立即着手研究制定监管办法。
2000年8月国务院颁发了《关于鼓励和促进中小企业发展若干意见的通知》（国办发59号文）第一次在国务院文件中提出建立中小企业担保体系。
截止至2000年年底，全市共建立担保机构8家，注册资金4.6259亿元，累计为448户中小企业提供贷款担保，担保额7.8亿元。至此北京信用担保业在540号文件，市委八届三次会议落实中央十五届四中全会决议，国办发59号文等阵阵春风的推动下，顺利完成了起步阶段，2001年起北京信用担保业开始进入了快速发展阶段。
（二）2001年－2004年 快速发展阶段
在这短短四年间，依据中央精神，北京市出台了京政办发36号文《北京市人民政府办公厅转发市经委关于鼓励促进中小企业发展若干政策意见的通知》，通知明确提出鼓励和支持中小企业信用担保机构发展；北京市经委等6部门联合印发了《北京市中小企业信用担保监督管理暂行办法》，办法明确规定注册成立担保机构不需审批，符合条件的直接到工商管理部门注册，只做事后告知备案；国家发改委、国家税务总局联合出台了中小企业担保机构享受免税政策的规定；各担保机构共同组建了行业自律组织担保业协会等一系列政策措施。促进了担保业快速发展。并在发展中逐步壮大成熟。
1、担保业队伍迅速壮大，担保品种规模日益扩展。
（1）担保队伍不断壮大。到2004年底全市共注册担保机构207户，正常运营从事担保业务的担保机构60户，仅按60户计算，此2000年的8户，增长了6.5倍，从业人员达到699人。
（2）担保资金不断增加。到2004年底60户担保机构注册资金达到66.37亿元，此2000年的4.63亿元增长了13.33倍。
其中市政府累计投资5.9亿元，拉动区县及社会投资60.47亿元，市政府投资直接放大11.25倍。
并且担保品种由单一的贷款担保扩展到商业信用保证担保、信托计划融资担保、财产诉讼保证担保和工程履约担保等，形成了以中小企业融资担保为主，各类担保业务共同发展的大好势头。
（4）收入、利润从无到有。2004年实现收入3.16亿元。其中担保收入2.85亿元，实现利润0.18亿元。
（5）代偿损失控制合理。代偿率代偿损失率一直保持在合理水平范围内。4年来累计代偿率在2.2‰以下，累计代偿损失在1‰以下。
（6）社会效益突出明显。担保业的发展取得了明显的社会效益。据对得到过担保机构支持的60户企业的调查，担保贷款后，年度增加就业638人，增长9.2%；年度增加销售收入12.65亿元，增长43.6%；年度增加税收4403.6万元，增长79.4%；平均每户年增长税收73.4万元。
在需求市场大，政策环境宽松的客观条件下，北京的担保机构步入了快车道。
2、担保体系逐步发展，趋于完善。
我们认为完善的担保体系至少需要具备四个方面的条件。第一、形成了覆盖全市的具有一定规模的担保业群体；第二、建立了行业自律性组织，并进行行业自律；第三、建立了再担保机构，并有相应的风险分散机制；第四、建立了政府监管与扶持的机制。在我市除再担保机构尚未建立外，其他已经建立，正在逐步健全完善中。
（1）担保业群体初具规模。形成了具有一定规模的担保业群体，但队伍建设有待加强。
到2004年底全市正常运营的担保机构有60家，其结构基本合理。从投资主体看，既有市政府出资设立的担保机构2家：北京首创投资担保有限责任公司和北京中关村科技担保有限公司，这两家公司已经在全市中小企业融资贷款担保方面形成主导地位。又有以区县政府投资为主的18家区县担保机构，覆盖了全市18个区县，区县担保机构熟悉当地企业情况，正在发挥其地域担保机构的优势。还有大量的民间出资的担保机构40家，这40家担保机构在国家工商局注册的6户，注册资金达10亿元的有两家，大部分在市工商局注册。60家担保机构大部分以中小企业贷款担保为主营业务，也有以个贷担保为主营业务的，还有以工程履约担保为主营业务的。所有担保机构虽各有侧重，但均从事中小企业融资担保业务，并且均已形成担保业务多样性的局面，可以说北京的担保机构具有一定规模，覆盖全市各区县，以中小企业融资担保为主，担保品种多样，结构基本合理。
但从发展看，有些担保机构规模小，人员少，资金量有限，缺乏专业人员，队伍建设有待加强。
（2）担保业协会建立运行。建立了行业自律组织－北京信用担保业协会。
北京信用担保业协会于2000年11月12日正式成立，是由北京地区担保机构、协作银行和个人自愿联合发起成立的。成立之初，原国家经贸委中小企业司卫东司长、原北京市经委周毓秋副主任任名誉会长；李世奇任会长，孙家骐、张利胜、龚西娅、周晋峰四位担保机构的董事长、总经理任副会长。
北京信用担保业协会的业务范围有以下九项：（一）受政府授权或委托，开展北京地区信用担保业调查、研究，结合实际向市政府有关部门提出政策意见和建议；（二）宣传贯彻国家及北京市有关信用担保行业的方针、政策与法规，制定信用担保行规、行约；（三）调查研究中小企业融资中的主要问题，向担保机构提出意见和建议；（四）参与北京市中小企业信用担保体系建设工作；（五）收集、整理担保信息和企业融资要求，定期向会员及有关单位发布、沟通市政府与会员单位之间的信息；（六）反映会员单位的要求和意见，协调会员单位的关系，维护会员单位的合法权益；（七）为会员和企业提供咨询服务，培训交流；（八）开展与海外担保业的合作交流；（九）承担北京市中小企业担保监管联席会议办公室授权和委托的有关工作。
担保业协会成立后，在国家发改委中小企业司、原市经委中小企业处、市发改委中小企业处、市财政局经建一处的指导下，主要从正面、开展了多次担保业从业人员的业务规范培训，创办了担保业协会会刊《会员通讯》，目前已印发了19期，促进了担保业规范发展；对担保机构的发展进行了专题调研，建立了担保机构的统计报告制度等。受原市经委、市发改委中小企业处的委托开展了担保机构享受免税政策的推荐工作，研究制定了对担保机构进行评价的初步试行标准，开展了对担保机构的信用等级评定工作，开展了“守信企业”的评定工作和守信企业的星级评定工作，不断促进行业自律，促进行业健康发展。
应该看到，目前协会所开展的工作尚不能满足当前整个行业发展的要求，还有待于进一步加强。
（3）监管扶持已初步建立。初步建立了政府监管与扶持机制。
2000年12月“北京市中小企业信用担保监管联席会”成立后，监管办立即起草了《监管办法》，2001年3月23日由监管会各组成单位：原市经委、市财政局、市工商局、人行营业管理部、市科委、原市商委六部门联合发文出台了《北京市中小企业信用担保监督管理暂行办法》。监管办法一方面提出了对担保机构的规范要求，明确了监管部门；另一方面明确了注册担保公司的必备条件，取消了繁杂的审批手续，设立了门槛，敞开了大门，促进了担保机构的发展。《监管办法》出台后，仅用了1年多的时间到2002年底担保机构由2000年的8家发展到43家，注册资金达到38.67亿元，有11家列入国家级试点；2002年共为2500多户中小企业提供贷款担保50多亿元，促进了中小企业发展，担保机构也在发展中不断积累经验，逐步壮大。对列入国家级试点的11家担保机构通过多渠道进行监管，及时掌握担保机构的发展动态。
2001年3月5日原国家经贸委印发了《关于建立全国中小企业信用担保体系有关问题的通知》（国经贸企［2001］198号），《通知》规定了列入全国试点的担保机构享受鼓励政策的条件要求，规定享受鼓励政策的担保机构，必须参加担保行业协会并承诺依法实现信用信息共享，要求各省市中小企业主管部门上报推荐纳入全国中小企业信用担保体系试点的担保机构名单及相关情况。北京担保业协会立即着手做前期工作，逐个了解，并将符合试点条件的担保机构汇总至原市经委中小企业处，原市经委正式推荐了纳入全国试点的担保机构。
2001年4月5日《国家税务总局关于中小企业信用担保、再担保机构免征营业税的通知》（国税发［2001］37号）正式印发，明确规定了纳入全国试点的担保机构，可以享受免征营业税政策。
2001年4月28日，原国家经贸委公布了第一批列入全国中小企业信用担保体系试点范围的担保机构名单（国经贸中小企［2001］406号），北京市有2户担保机构入围，北京首创信保投资有限责任公司和北京中关村科技担保有限公司第一批享受免征营业税政策。到2004年底北京市共有19家担保机构享受三年免征营业税政策。
市中小企业处、市担保业协会多次与市财政局沟通研究，对从事中小企业融资担保业务的担保机构给予必要的代偿补偿政策。2003年市财政局经过研究，首先对市政府出资设立的两家政策性担保机构首创投资担保有限公司和中关村科技担保有限公司给予代偿补偿政策，规定：对这两家担保公司发生的代偿，实行限率补偿，最高限额不超过当年在保余额的6%。这两家公司均有严格的风险内控制度，代偿及代偿损失率均很低，市财政需支付的代偿额很少。2004年下半年开始将此政策扩展到部分区县政府出资设立的担保机构，目前共有近十家担保机构享受代偿补偿政策。
（4）再担保机构即将组建。各有关方面正在研究筹建再担保机构。原市经委中小企业处、北京担保业协会早在2002年就开始研究再担保机构的设立方案，核心是资金投入问题。2004年市发改委中小企业处、北京担保业协会两次制定方案，报市发改委办公会讨论，并与开发银行达成初步意向，开发银行愿提供软贷款；与市国资公司协商、市国资公司愿出资10亿元支持组建再担保机构，但由于体制等多方面原因未能最终落实。2004年下半年至2005年上半年，市财政局、首创投资担保公司、中关村科技担保公司、中投信保公司等多家政府机构、担保机构都在积极研究设立再担保机构的有关问题。客观上说明，设立再担保机构的时机已经成熟，无论是政府主管部门还是各主要担保机构，与2000年相比较，在设立再担保机构的必要性上认识是一致的，均认为应该尽快设立再担保机构。再担保机构基本业务范围和作用主要有四个方面：一是为各担保机构提供再担保；二是直接开展多品种的担保业务并开展分保、联业务；三是开展一定范围的投资业务；四是可以有效地分散担保风险，扩大担保资金的放大倍数，并可以有效促进各担保机构规范管理。
总体看北京市信用担保体系在不断探索中发展，并正在逐步趋于完善。
3、担保机构逐步成熟。
（1）内部运行机制逐步健全。在多数具有一定规模的担保机构，均逐步建立了风险评价系统，担保后管理系统，代偿损失保证系统，资产保全系统，权责制衡与激励系统。并建立了融资担保项目风险评估工作操作规范、风险分级制度、风险资金积累制度、代偿制度、稽核制度、激励考核制度等。
几年来担保机构与信用评级、信用管理机构密切配合，在北京信用管理公司（北京信用担保业协会的常务理事单位）建有30万户企业的信用档案，也为担保机构开展业务，防范风险提供了有力支持。
（2）培养造就了一批管理人才。担保机构是非金融机构，但又与金融机构一样经营的是信用与风险，几年来各担保机构培养了一批识险、避险、化险的人才，为兄弟担保机构、金融机构输送了大量人才，成为金融机构培养人才的摇篮。
（三）2005年后 逐步完善阶段
2005年后，北京的担保体系，各担保机构开始进入完善阶段。集中体现在以下五个方面：
1、正在着手组建再担保机构逐步完善担保体系。
再担保机构的组建工作已由酝酿研究，进入到制定实施方案，着手组建的阶段，各类方案各种思路已经基本成熟，只要各级领导能统一认识，可以说成立在即。
组建再担保机构的基本思路从理想化的形式看，再担保机构应该完全由市政府出资设立的非盈利性机构，每年应有必要的资金注入和政府给予一定比例的再担保代偿损失补偿。但限于资金和普遍认识的限制，拟组建为以政府出资为主的股份制再担保公司，同时吸纳担保机构和其他社会资金投资入股，并争取开发银行软贷款做为资本金的组成部分。
2、正在着手研究行业规范，逐步加强监管与自律。
国务院明确担保机构设立审批，做行政许可事项之后，国家发改委发出《关于跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知》（发政企业［2005］1257号）明确规定跨省区的担保机构与注册资本在一亿元人民币及以上的担保机构设立与变更需报国家发改委审批，并规定了设立与变更条件和监督管理的条款，就此北京市发改委也在研究注册资金在一亿元以下的担保机构设立与变更是否审批及审批条件和相关监管办法。从客观实际看，2001年市政府六部门联合印发的监管办法，已不能适应当前担保机构发展与政府监管的要求，所以担保业协会及各担保机构积极参与制定一个既有利于担保机构不断发展、做大做强，又有利于担保机构规范、健康发展的办法，事在必行。
近年来，担保业协会也在积极探索、研究制定行业自律标准，2003年原市经委中小企业处和担保业协会委托中关村科技担保公司做为专门课题，研究担保机构评价标准；在此基础上，2004年市发改委中小企业处，担保业协会又委托联合资信评估有限公司、大公国际资信评估有限公司、北京信用管理有限公司三家评级公司制定了担保机构信用评级标准；2005年担保业协会再次与北京信用管理有限公司合作，制定了北京市信用担保行业守信企业星级评定标准。所有这些努力，有望在2006年，北京担保业协会出台一部行业自律评价标准。逐步加强行业自律完善担保体系。
3、内部管理不断加强，逐步提高人员素质。
一方面市担保业协会，在原市经委中小企业处、市发改委中小企业处的支持与指导下三年来每年坚持开展一次为期三天的担保相关政策与操作实务培训班，请有关方面的专家、担保机构、金融机构的负责人讲解政策、理论与实际操作，每年都有100至200人参加培训。并开展一些交流活动。国家发改委中小企业司每年的培训，协会也组织部分担保机构参加，同时受国家发改委委托，中关村科技担保有限公司连续两年承担担保机构从业人员的孵化工作，即各担保机构的从业人员在中关村担保公司边实习边授课，这些培训与交流工作有力地促进了各担保机构管理水平和人员素质逐步提高。
各担保机构在人员素质方面，已经走上了良性循环的轨道。担保机构的规范健康发展，担保市场的不断扩大，使各担保机构的核心竞争力不断提高，效益增长；担保机构又制定了相应的内部激励政策，形成了良性循环，一批高学历的专家型人才进入担保机构工作。据对部分担保机构的统计，具有本科以上学历的人员占90%，具有硕士博士学历的占15%。