【思考】新时代国有担保机构发展战略再思考

            来源：《中国担保》杂志 2018年第3期 封面文章

北京信用担保业协会会长、北京再担保公司董事长 秦恺

   近一段时期以来，国内外经济形势发生了很多重要变化。党的十九大、全国第五次金融工作会议、中央经济工作会议及2018年全国两会均体现了新时代中国经济发展的走向及深刻内涵：建设现代化经济体系，解决发展不平衡、不充分主要矛盾；深化供给侧结构性改革，转变增长方式、提高发展质量；打好防范化解金融领域重大风险、精准脱贫和污染防治三大攻坚战。近期，面对复杂的国际形势，中央政治局会议明确提出了稳就业、稳金融、稳预期等工作方针。作为肩负社会责任的国有担保机构，必须要紧跟时代节奏，密切关注政策走向，顺应形势变化需要，及时调整自己的战略定位、发展方向与经营策略，在为国家、社会多做贡献的同时，实现自身可持续发展。

担保行业面临的新形势

当前，我国担保行业所面临的形势与本世纪初、甚至与2008年后的一段时期相比，都发生了较大的变化：

首先，本世纪初我国担保行业刚刚兴起，虽然行业处于“摸着石头过河”的探索阶段，但目标非常明确，即担保是政策性很强的融资促进工具，目的是为了解决社会主义市场经济体制下中小企业融资难的市场失灵问题。因此，有关部门提出了以各级财政出资设立的政策性担保机构为主、以民营担保和互助担保为辅的“一体两翼”体系架构，推动中小企业信用担保业的发展。然而，随着时间推移，担保本质上是为中小企业融资提供增信服务的准公共属性逐渐被弱化，甚至一些国有担保机构实质上已走向了追求单一利润目标的商业化发展之路。坦率地讲，这种趋势与当年国家鼓励发展中小企业信用担保业的初衷是背道而驰的。正因如此，自2014年起，国务院连续出台各项政策、批示和指导意见，要求国有担保机构必须要专注于小微企业和“三农”融资服务，不提或少提利润要求。国务院于2015年下发的《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（以下简称“国务院43号文”）及2017年10月施行的《融资担保公司监督管理条例》（以下简称《条例》）中，均将融资担保定性为准公共产品和普惠金融，目的是让政府出资设立的国有担保机构必须要回归服务于小微企业、“三农”和实体经济本源。我们判断，未来政府对国有担保机构在发挥服务小微企业和“三农”融资政策性作用方面，还会有一系列更为具体明确的政策措施。因此，纵然有千万条理由，国有担保机构必须要专心致志、一心一意地做好服务于中小微企业和“三农”融资这篇“大文章”才是主旋律，离开了这一主旋律再唱多高的“调门”，于国家、于社会发展大局而言也是于事无补的。

其次，从本世纪初到2013年前后，担保行业抓住了两次政策“红利”，所以才形成了一定的发展规模：第一次是我国加入世界贸易组织、担保业刚刚兴起时期，以民营经济为主的中小微企业乘中国经济融入国际经济体系之东风，经营得到了快速发展，业务迅猛增长，融资需求随之高涨。而当时的金融市场除了银行信贷外，还远不如现在这样开放，银行服务中小微企业的意识和能力也远不能满足市场需要。应该讲，当时的外部环境给了担保业发展的有利条件和市场空间，因此才有了行业第一轮的大发展。第二次“红利”是在2008年爆发世界金融危机时期，保增长的投资拉动带来市场流动性的激增，也带来了行业第二轮的发展。彼时，许多担保机构的业务规模可谓是高歌猛进、迅速增长，但也引发了不少问题和风险。至今，行业整体规模下降、收入下降与代偿增加的“两降一增”局面仍然没有得到根本扭转。

第三，十八大特别是十九大之后，党和政府提出了必须要转变以往过度追求高速增长的发展模式，向供给侧结构性改革、解决发展过程中不平衡不充分的高质量发展方向转变。在金融领域，政策层面要求金融必须要回归服务实体经济本源，通过强化金融监管遏制金融领域脱实向虚、监管套利、金融市场乱象以及高债务杠杆等一系列问题。这意味着未来担保行业在考虑自身业务发展时，也必须要关注支持的客户群体是否适应转型发展的需要，生产销售的产品或服务是否满足市场有效需求、是否有利于技术创新、是否有利于稳定就业，说到底就是——是否符合经济规律与市场逻辑。因此，了解当前政策与形势，牢牢把握未来发展大方向就不会导致我们在经营战略与战术上出现较大偏差，就能使我们始终保持发展的可持续性。

新形势下国有担保机构的使命与担当

我国国有担保机构普遍是按照“政府出资、政策引导、企业化管理、市场化运作”基本原则设立运营的，目的是解决社会主义市场经济体制下中小微企业融资难的市场失灵问题，这是国有担保机构的初心，更是我们的使命与责任。新形势下，肩负社会职责的国有担保机构必将在践行普惠金融理念、服务经济社会发展中发挥更加重要的作用。

第一，担保是解决新时代下金融资源配置不合理、不充分与不平衡的重要抓手之一。纵观整个普惠金融业态，担保是最为成熟、最为进取、最有情怀、最成体系、最可主导市场、最具备放大引导效能的融资促进工具，也是国际上市场经济体国家或地区支持小微企业融资最为通行的做法。市场上有了一批满腔热忱、实实在在专注于普惠金融的担保机构，就能够凭借其信用增进手段，引导金融活水源源不断地流向小微企业、“三农”及实体经济。

第二，担保是深化供给侧结构性改革、培育经济新动能、促进经济高质量发展的有力助推器。当下，许多具有原创性的新产业、新动能，既是初创期中小微企业，也是未来推动供给侧结构性改革和经济高质量发展的引擎。但是，其中绝大多数企业都是轻资产业态，银行很难直接操作，不是抵押就是强担保，因此担保的作用就显得极为重要。正是因为有政策的要求和市场的需要，所以国有担保机构更应该主动作为，选择能够带来经济发展新动能的行业和企业群体予以重点支持，这也是顺应形势与市场需要、促进经济高质量发展的必然选择。回首过去，许多国有担保机构凭借使命感、情怀以及“敢为人先”的进取精神，在政府政策引导下，成规模地支持了一大批适应市场需要、成长性好的中小微企业融资，有力促进了经济社会发展。未来国有担保机构也依然是支持有利于促进经济新动能、有利于供给侧结构性改革的中小微企业融资的主力，必将为我国经济的高质量发展再立新功。

第三，担保是改善营商环境，促进“大众创业、万众创新”，稳就业、惠民生的生力军。中小微企业融资难是阻碍其发展的一大顽疾，虽然不可能彻底解决，但如果大家能真正重视起来，至少可以得到有效缓解。只有当多数小微企业不再因缺少有效抵质押物、缺少像大企业那样的经营规模而被正规金融机构拒之门外，才能说营商环境真正得到了改善，才能培育出经济新动能，才能促进关乎千家万户的就业稳定，才能使社会更为和谐与和睦。在当前经济面临诸多不确定性因素下，稳就业、稳金融、稳预期、促创新、调结构是头等大事，也是国有担保机构必须要担当的第一要务。只要国有担保机构真正意识到自己肩负的使命和责任，只要国有担保机构比传统金融机构多向前迈一步，就能够助推这些政策目标的实现。

新形势下国有担保机构的发展战略选择

习近平总书记在其重要系列讲话中曾经引用了汉代桓宽《盐铁论》中一句话：“明者因时而变，知者随事而制。”意思是讲：做工作一定要胸怀大局、把握大势、着眼未来，找准工作切入点和着力点。国有担保机构在考虑未来发展战略时也应该做到因事而谋、应势而动、顺势而为，按照融资担保的本质属性与运行规律、按照政策要求与市场需要谋划好未来的发展战略。

明确战略定位

根据新形势要求，国有担保机构应该按照“国务院43号文”与《条例》对政府性融资担保机构界定的准公共产品和普惠金融属性来确定自身的战略定位。本着这一定位，无论是国有担保机构还是国有再担保机构，都应该将自身的发展方向聚焦到切实有效解决中小微企业和“三农”融资难问题上来，这是工作的出发点和落脚点，也是国有担保机构存在的意义之所在。

由于受各种因素影响，近年来一些国有担保机构把不断扩大资本规模和业务规模、不断增加收入和收益，从而实现做大做强目标作为自己的发展战略定位。作为一个纯市场化主体，将做大做强、实现利润最大化视作其发展方向和实现目标无可厚非，但如果国有担保机构将利润最大化视为其发展方向和追求的目标，势必会与其出资性质以及目的产生冲突。原因很简单，不论何种所有制形式的担保机构，只要将利润最大化目标作为其发展方向，定会与融资担保的设计初衷和运行原理渐行渐远，追求大项目、追求低风险和高收益业务将是其必然的选择。这也是当下为何对担保机构的投入越来越大，但小微企业融资难问题依然难以得到有效缓解的主要症结。当前，国家层面已经深刻认识到这一问题，正在采取一切必要的手段加以扭转。国务院43号文、《条例》以及配套制度均对融资担保的准公益性质、普惠金融属性以及监管策略做出了清晰界定，提出必须要回归服务于小微企业的明确要求。因此，国有担保机构也应该顺应政策与形势的需要，将自身的战略定位回归到专注小微企业和“三农”融资服务这一本源上来，用我们的情怀与高质量服务获得广大中小微企业的拥护与信赖；用我们的诚信与能力获得合作伙伴的尊重与配合；用我们的担当与社会责任获得政府的信任与支持，真正成为小微企业与“三农”融资的有力助推器、保障社会债权人合法权益的稳定器、有效发挥公共财政政策作用的放大器。

制订发展目标

在制订发展目标时，国有担保机构应该正确处理好以下几个关系：

1.事业驱动与利益驱动之间的关系

从我国近二十年担保业务实践看，国有担保机构要想真正发挥好本应发挥的政策效果，通过设计必要的激励约束机制固然重要，但并不能完全解决全部问题，因为一年做几十笔小额担保业务远不如一年做几笔几千万元、甚至上亿元担保业务的诱惑大，紧靠激励机制是不可能完全解决做小微业务动力不足的问题。因此，国有担保机构在确定其发展目标与路径的同时，有必要在公司上下平衡好事业与利益之间的关系，既要适当照顾到员工的利益诉求，使他们的付出同其对事业的追求、对美好生活的期望成正比。又要明确作为国有担保机构理应履行的社会责任与义务，提倡敢于担当、勇于奉献、爱岗敬业的高尚情操。试想在目前我国经济处于新常态的背景下，面对内有结构调整、去杠杆与防风险压力，外有贸易摩擦严峻挑战的形势，假如国有担保机构不站出来勇于担当，反而还在算小项目风险大、不挣钱的“小账”，怎样才能解决占据全国90%企业数量、吸收80%就业、推动70%创新、贡献60%GDP和50%税收的中小微企业的经营发展问题，怎样才能实现中央提出的稳就业、稳金融、稳投资、稳外贸与稳预期的政策目标。如果政策目标都不“稳”了，那么担保机构还谈什么发展与可持续性。所以，国有担保机构也要讲大局意识、讲情怀，必须要认识到，帮助了中小微企业就是帮助了自己。

2.政策效果最大化与自身可持续发展之间关系

北京中关村科技融资担保有限公司老董事长张利胜曾对国有担保机构应如何有效发挥政策效果做过非常形象的比喻——担保机构要做“油灯”，不做“蜡烛”。这个比喻很好地诠释了国有担保机构应如何更好地平衡政策性与可持续性之间的关系。“蜡烛”是什么？照亮了别人、燃烧了自己。假如国有担保机构不尊重市场规律与行业规范要求，忽视对系统性风险的有效防范与控制，盲目扩大规模甚至采取行政化手段推动业务急剧扩张，其结果很可能就成为了燃烧自己的“蜡烛”，从而也就失去了持续服务于小微企业和“三农”融资的能力。而“油灯”则意味着在一定代偿容忍度内，在专注于服务小微企业担保主业前提下，通过提高效率和防范控制风险，实现公司的可持续发展，使担保这盏很接地气的“油灯”生生不息、连绵不断、行稳致远。我们都知道，日本是现代中小企业信用担保业的鼻祖，构建了目前世界上体系最完善、政策效果最明显的信用保证机制。日本人对他们的信用保证体系做过如下描述：用最小的政策代价换取最大的政策效果。政策代价是什么？是允许财政承受担保方面一定的损失，而换来的政策效果是什么？是中小微企业融资难问题的有效缓解、经营的改善与提高、就业的稳定以及社会的和谐。

目前，从我国小微企业融资担保统计数据来看，无论是全国范围还是地区范围，担保机构每年覆盖的中小微企业户数不足5%，与国外发达国家的先进担保机制相比，与企业的需要和政府的期望相比，差距还比较大。因此，在有效防范控制系统性风险、保持自身可持续前提下，如何最大限度扩大业务覆盖面、满足更多需要担保支持的小微企业和“三农”融资需求，应该是国有担保机构追求的发展目标。如果用运筹学原理来解释，国有担保机构寻求政策效果最大化与自身可持续发展之间最理想的平衡点就是：“在自身风险拨备与外部适当补偿之总和能够完全覆盖最大风险代偿、保持盈亏平衡或略有盈余、单笔额度不超过小微企业平均有效需求等约束条件下，取得担保覆盖户数与担保规模的最大化。”这应该是国有担保机构制订发展目标的方向。

制订发展目标后，接下来的任务就是采用什么样的路径去努力促成发展目标的实现。我个人认为，国有担保机构应在如下方面寻找突破口：

一是，借助信用平台和运用大数据等现代化信息技术手段，有意识将自身的业务下沉，在正规金融机构尚未开发或不愿涉足的小微企业蓝海中寻找业务机会，在保证覆盖的绝大多数企业均是讲信用群体的基础上，通过设计既有利于控制系统性风险、又有利于提高业务处理效率的创新产品与模式，使小微企业融资担保业务能够批量化与规模化发展，实现规模效益。

二是，积极引入政府性融资担保体系下的风险分担机制，为上规模后可能出现的代偿风险提供有力的分散风险制度保障。

三是，如果小微企业融资担保业务能够形成批量化与规模化发展，就为国有担保机构执行优惠的担保费率政策提供了可能，这既体现了国有担保机构在降低企业融资成本方面的社会责任，又使得自身在市场上更具有竞争力。

四是，在严格按照《条例》及配套制度要求的前提下，除了通过资金运作产生一部分收入外，还可在坚守小微企业融资担保主业基础上，积极开拓风险相对较低、不占用融资担保额度的非融资担保业务市场，在满足小微企业多种担保需求的同时，用非融资担保业务带来的收益弥补主业收入的不足，增强抵御风险的能力。同时，也可尝试在担保的小微客户群体中选择成长性好、有市场发展潜力的企业，通过“保贷投”联动方式配以适当的股权融资支持，既丰富小微企业融资结构，又为公司实现价值增值创造条件。

五是，在开展融资担保业务过程中，从满足政策要求和分散风险角度出发，应该始终坚持融资担保的“小而分散”原则，严格控制单笔大额担保项目数量，既要考虑年度平均单户担保额度限制，又要考虑大额担保项目数量与额度的占比，使融资担保的“小而分散”原则切实得到有效遵守。

3.大而全”与“小而精”之间的关系

从目前全国范围看，我国融资担保机构的平均担保放大倍数不足2倍，如果严格按小微划型标准计算，小微企业融资担保放大倍数可能会更低。虽然近年来一批国有担保机构不断补充资本金实力，但中小微企业特别是小微企业融资担保规模和户数不增反降，这一现象非常值得关注。究其原因，既有经济下行、企业基本面不好、代偿高发导致担保机构主动收缩业务因素的影响，也有部分担保机构增资后进一步激发其做大企业、大项目担保业务的冲动所致。如果情况确实如此，就需要回答这样一个问题，发挥普惠金融政策作用的担保机构是“大而全”好还是“小而精”更好？确实，从担保的设计原理看，虽然担保只是为促成交易实现而提供的信用保证，不直接涉及资金，但是这种信用保证又必须是建立在一定资金实力基础上的，否则难以得到债权人的信任。那么，到底多大的资本金规模才能说明担保是有实力的，并真正发挥了其应有的作用，这需要从担保产生的实际效果来判断。而判断担保真正发挥实际效果的最有力依据应该就是放大倍数，在公共财政政策中通常就是用财政杠杆效能来衡量的。至少，如果一家国有担保机构的放大倍数很低，既不能发挥最大限度支持中小微企业融资政策效果，不能带来收益；又或是即使创造了收益，但明显偏离了支持中小微企业特别是小微企业主业，对于这样的国有担保机构，无论是从公共财政政策角度看，还是从一般经营企业绩效看，都应该是没有产生实际效果的，属于财政的无效投入。

谈及国有担保机构是“大而全”好还是“小而精”好，我个人认为政府相关部门有必要尽快完善国有担保机构业务信息统计数据，并建立适合评价国有担保机构的绩效考核体系，从既体现其最大限度发挥政策效果、又体现其自身可持续发展的多维角度出发，选取一些科学有效的指标和权重，并结合本地区中小微企业融资需求与供给的现实情况，全面综合地考核评价国有担保机构的效益与能力。采用这种绩效考核方式，既可以避免政府资金的盲目投入和无效投入，又可以适当节制一些国有担保机构对做大企业、大项目担保业务的冲动。其实，从近年各类担保机构开展业务的实际效果来看，一些在细分市场中找到适合自己的目标客户和业务定位，通过采用包括大数据等现代化信息技术手段实现精细化管理的担保机构，即使担保本金不大，但依然可以做出特色、做出规模、做出成效，在切实满足市场上弱势群体融资担保需求的同时，也实现了自身可持续发展，获得了合理的收益回报。相较一味地强调不断追加资本金，追求精细化管理和高质量发展更应该是国有担保机构未来的努力方向。

新时代、新形势在召唤国有担保机构要紧跟时代发展的脚步。国有担保机构应顺应形势变化需要，按照政府与社会对我们的期望，按照融资担保行业本应遵循的规律，重新审视我们所面临的市场环境，及时调整我们的战略定位、发展方向和发展策略，以期不负众望，肩负起国有担保机构应尽的社会责任，在新的历史时期为国家繁荣兴旺、为经济社会发展做出应有的贡献。