日期：2017-08-26     来源：中国政府法制信息网

 

经国务院第177次常务会议审议通过，《融资担保公司监督管理条例》（以下简称“《条例》”）在李克强总理签署国务院令后已正式对外颁布，并于10月1日起施行。《条例》是在我国供给侧结构性改革与扶贫开发战略全面引向深入，习近平总书记近期主持召开的全国金融工作会议提出金融要回归服务实体经济本源背景下颁布的，意义深远。这不仅是融资担保行业的一件大事，更是国家实施普惠金融发展战略的一项重大举措，标志着我国普惠金融事业正在朝法制化与制度化的方向迈进，必将对融资担保业在进一步聚焦小微企业、“三农”和实体经济融资服务的同时，保持自身健康、稳定与可持续发展产生重大影响和积极推动促进作用。

首先，与2010年颁布实施的《融资性担保公司管理暂行办法》不同，此次颁布的《条例》属于国家行政法规，更具有法律效力和权威性，这对发展融资担保业至关重要。作为普惠金融一种业态的融资担保具有极强的准公益属性，由于其服务的对象主要为不能直接从正规金融领域获得融资的弱势群体、服务的环节处于整个金融链条的末端，因此除非给予其明确的法律地位，否则很难拥有与其业务相匹配的公信力，既不利于保护行业的合法权益、也不利于对其实施有效监管。现在融资担保业有了《条例》做支撑，今后对其扶持与监管就有了法律依据，从一定意义上讲也提升了融资担保的行业地位与社会公信力。

第二，《条例》开宗明义，旗帜鲜明地将融资担保纳入普惠金融范畴，提出了制订本《条例》的目的是为了支持普惠金融发展，促进资金融通、规范融资担保行为和防范风险，这是《条例》的突出亮点，体现了对融资担保行业既要依据其金融属性和运行规律实施有效监管，又要尊重其准公共产品政策属性、予以扶持和促进的新管理理念。这也是对国务院2015年下发的《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发〔2015〕43号，以下简称“43号文件”）中确立的融资担保准公共产品属性再次予以了明确界定，意味着融资担保必须要回归为小微企业、“三农”和实体经济服务的本源，从而为后续对其实施更为有效的促进与监管指明了方向。

作为普惠金融的重要手段之一，融资担保在支持小微企业融资方面发挥着不可替代的重要作用。多年以来，我国融资担保业在服务小微企业、“三农”和实体经济方面确实发挥了重要作用，也探索出了许多适合中国国情的成功经验。但毋庸置疑，经过近二十年发展，行业中固有的矛盾和问题也日益凸显，其中最大问题之一就是没有对融资担保的业务属性予以十分清晰地界定，融资担保聚焦小微企业和“三农”的主动性与约束性不足，导致其产生的政策效果比较有限，也给行业实施更为精准有效的扶持、监管与考核带来困难。《条例》正本清源，针对行业存在的业务属性不清晰这一突出矛盾给予了正面回答，明确了融资担保普惠金融属性，从而为科学制订一整套行业扶持、监管与考核政策和制度奠定了基础。我的理解是：既然融资担保属于普惠金融，就不能简单地以盈利指标来衡量其绩效，而是要从其是否在合规经营、有效控制风险前提下最大限度发挥普惠金融政策效果角度来予以考核、扶持和监管，这样才能促使融资担保机构心无旁骛地专注于小微企业和“三农”融资服务，才能使政府期望实现的普惠金融政策目标不打折扣地得到全面落实。

第三，《条例》明确提出：国家推动建立政府性融资担保体系，发展政府支持的融资担保公司，建立政府、银行业金融机构、融资担保公司合作机制，扩大为小微企业、“三农”提供融资担保业务规模并规定纳入到政府性风险分担机制的融资担保机构应保持较低费率水平。《条例》要求各级人民政府财政部门通过资本金投入、建立风险分担机制等方式，对主要为小微企业、“三农”服务的融资担保公司提供财政支持，并责成国务院财政部门负责制定具体实施办法。同时，《条例》还要求各省市人民政府负责制定促进本地区融资担保业务发展的政策措施，处置风险并督促管理部门严格履行职责。上述条款抓住了融资担保回归服务小微企业和“三农”本源的关键，是站在有利于经济结构调整、增加就业和促进创业创新的全局性与战略性高度提出的，也为实施更为有效的行业分类管理与政策扶持创造了条件。我个人认为《条例》上述内容包含了以下几层意思：

其一，既然融资担保属于普惠金融范畴，主要是解决小微企业和“三农”融资难、融资贵的“市场失灵”问题，追求的是以最小政策成本换取最大政策效果，算的是小微企业、“三农”和实体经济得到发展、就业增加以及创业创新得到促进的大帐，因此政府就不能缺位，就要责无旁贷地担负起扶持、监管与考核的职责，其中通过财政部门资本金投入和风险补偿机制的建立大力发展政府支持的融资担保机构至关重要，是公共财政政策放大引导效能的有效延伸，是政府和财政部门以市场化方式引导社会资金服务小微企业、“三农”和实体经济的重要抓手，更是保证政府性融资担保机构在不偏离政策目标前提下保持自身可持续发展的基础；

其二，为促使政府性融资担保机构在最大限度发挥好普惠金融政策效果的同时保持自身可持续性，规范其服务标准和经营行为、为其建立风险分散机制并营造更加良好的外部发展环境极为重要，因此《条例》提出国家推动建立政府性融资担保体系十分必要、更十分迫切。事实上，早在2015年国务院出台的43号文件中，就从顶层设计高度对我国政府性融资担保体系如何搭建做出了清晰阐述：亦即在国家层面上设立以中央财政为主的国家融资担保基金，在地方层面上建立以地方财政为主、与辖内融资担保机构形成股权与业务纽带关系的省级再担保机构，通过构建国家融资担保基金为省级再担保机构分散风险、省级再担保机构为辖内融资担保机构分散分险的政府性融资担保体系，充分发挥这一体系最大限度实现支持小微企业与“三农”政策目标、分散行业风险、统一行业管理要求与服务标准以及完善银担合作机制的核心作用；

其三，如果建立与完善了政府性融资担保体系，今后行业的分类管理与扶持政策才能更具有针对性，施策的精准性与有效性才能充分得到保证，政策实施与考核才能落实到位，政策的聚集效应和实施效果也才能更加明显；

其四，《条例》明确要求各省市人民政府负责制订促进本区域融资担保业发展的政策措施，负责处置风险并督促监管部门履行好监管职责。这是对行业扶持与管理所做的中央与地方事权划分：亦即事关融资担保属性、国家支持态度与财政投入要求、监管规则和体系架构等大的方向性与原则性事项由中央政府负责制订；具体扶持政策、监管与考核细则需要参照《条例》基本原则并结合所在地区经济与金融特点以及行业发展要求由地方政府负责制订。这表明《条例》充分考虑了融资担保必须要接地气、必须要与所在区域现实情况相适应的属地化特点，因此在具体政策实施和监管等方面赋予了地方政府一定的权利和责任，从而有利于地方政府在《条例》指引下、在防范风险前提下，更好地促进区域融资担保业健康、稳定与可持续发展，充分发挥其在支持地方经济社会发展方面的重要作用。

最后，除按照融资担保行业运行规律对其规范化经营和监管做出各项规定外，《条例》还分别对监管部门和融资担保机构提出了运用大数据等现代信息技术手段，加强行业风险监测、提高为小微企业和“三农”服务效率的要求。这是以信息化为手段、朝着逐步建立完善行业数据库与中小微企业数据库方向发展的重要一步。从行业监管角度看，建立融资担保行业数据库，不仅可以动态地了解融资担保机构与行业的经营状况，而且还可以通过数据统计分析功能，对行业总体风险、融资担保品种和担保所涉及行业异常变化情况提前做出预判，充分发挥数据库的风险监测与提示预警作用，为有效防范控制系统性风险提供决策支持。从融资担保机构角度看，如果在所服务区域内建立了可更新、可联网、可共享与可管理的中小微企业数据库，不仅能够降低交易对手信息不对称风险，而且能够提高融资担保机构服务小微企业的业务处理效率，有利于在控制风险前提下经营效益的提升。

十八年前，在政府大力倡导与鼓励支持下，我国开启了中小企业信用担保事业并取得了一定成效。从多年业务实践中我们深刻体会到，坚持“政府出资、政策引导、企业化管理、市场化运作”的理念，坚守满腔热情地为弱势群体服务的信念，是做好中小企业融资担保这项事业的根基。我们认为，如果没有政府强有力的支持和政策引导，这项事业很难发挥其应有的政策效果；如果没有企业化管理与市场化运作机制，这项事业很难做到风险可控、自身可持续发展。“政府出资、政策引导”是融资担保机构切实履行扶持弱势群体的社会职责所在，但决不等同于放松规范管理和风险控制要求，更不等同于财政无限兜底；“企业化管理、市场化运作”是融资担保机构提高效率、防范风险、保持可持续发展的有效运行机制，但决不等同于追求利润最大化，更不能与不承担必要的社会责任划等号。融资担保必须在有效控制风险与最大限度履行社会责任之间找到最佳平衡点。应该说《条例》对以往行业模糊不清的概念做出了澄清，明确了融资担保是普惠金融、需要政府和财政予以支持，但必须要遵从各项规则、必须要规范经营与防范风险。因此，《条例》的颁布实施更坚定了我们不忘初心、做好中小微企业融资担保事业的信心和决心。

        随着《条例》的颁布实施，相信融资性担保业务监管部际联席会议将会陆续制订出台一系列符合《条例》基本原则的指引，各省市人民政府也会根据《条例》要求，尽快制订促进本区域融资担保业发展的政策和具体实施细则。我们坚信，在国务院43号文件精神和《条例》指引下，我国的中小微企业融资担保事业一定会上一个新台阶，融资担保作为普惠金融的重要手段必将在支持小微企业、“三农”和实体经济发展，在促进国家供给侧结构性改革、就业增加和创业创新等方面发挥出更大更好的作用。

（作者：北京中小企业信用再担保有限公司董事长  秦恺）