破解农村金融风险管理难题

“财” “金” 合力助推乡村振兴战略实施

【编者按】

面对农村金融风险管理这个世界性难题，国家农担公司发挥专注农业的专业优势和全国性的体系优势，求真务实、改革创新，积极探索涉农金融工具，协同解决农村金融风险的有效路径，更好地服务新型农业经营主体，促进现代农业发展。国家农担公司的积极探索，也为全国农担体系积累了有益经验。

本文是国家农担公司董事长张洪武先生在2018年中国担保论坛上的演讲，选编主要内容，供大家学习参考。

一、全国农担体系以破解农业适度规模经营“融资难”“融资贵”难题为宗旨,在乡村振兴的大背景下正积极发挥作用

现代农业离不开现代金融的有力支撑。为培育更多新型经营主体,推动农业供给侧结构性改革,加快农业发展方式转变。党中央、国务院立足于我国农业农村发展实际,决定建立中央财政支持的全国农业信贷担保体系。2016年5月国家农担公司正式成立。省级层面,除上海、深圳、西藏外,全国33个省、自治区、直辖市、计划单列市均已成立省级农担公司,并设立了1300个市县级分支机构,覆盖了全国80%以上的主要农业县,基本形成上下联动、紧密可控运行高效的农业信贷担保服务网络体系。

经过两年多的不懈努力,全国农担体系业务迅速开展,支农政策效果逐步显现。截至2018年第三季度末,全国农担体系在保户数已经超过15万户,在保余额达到531亿元。从2015年7月体系开始建立到2018年9月底,全国农担体系累计新增担保项目24万多个,新增担保额909亿元,相比较于中央财政给各省级农担公司注入的431 亿资本金,放大倍数已经超过2倍,超过行业1.45倍的平均水平。

预计2018年全年,农担体系将占全国涉农融资担保在保户数的40%左右,在保余额的30%左右。在解决“融资难”问题的同时,农担体系积极推动银担合作,通过降低担保费、降低贷款利率等方式,解决“融资贵”问题,通过我们的努力,目前由农担机构提供担保的农业项目,综合融资成本普遍下降了2至3个百分点。

全国农业信贷担保体系建设取得的成绩和发挥的作用,充分证明,中央通过组建政策性农业信贷担保机构、构建财政金融协同支农机制,来解决农业“融资难”“融资贵”问题、支持农业适度规模经营、推动农业供给侧结构性改革和现代农业发展这一决策部署的前瞻性和正确性。

二、政策性农担经验可复制、可推广，为探索财政资金支持其他领域经济和社会发展,提供了全新的路径选择

党中央高度重视农村金融发展。习近平总书记强调指出,农村金融仍然是个老大难问题,解决这个问题的关键要在体制机制的顶层设计上下功夫,建立适合农业农村特点的金融体系。建立健全全国农担体系,就是顶层设计的一部分。最近四年的中央1号文件、连续两年的《政府工作报告》都对做好全国农担工作提出了明确要求。李克强总理也指出,发展融资担保是破解“三农”融资难、融资贵问题的重要手段和关键环节。国家农担公司成立不久,汪洋同志就亲临公司视察并召开座谈会,对做好全国农担工作提出了殷切期望。胡春华副总理在组织研究实施乡村振兴战略时,也对农担工作寄予了厚望。

为什么中央对农担工作高度重视?农业信贷担保是如何发挥作用、缓解农业农村“融资难”“融资贵”问题的?

探其根本, 用担保的方式撬动银行信贷资金和其他社会资本支持农业发展, 全国农担体系其实是创造性地将财政思维与金融思维充分融合,通过财政资金的基础支撑作用,实现商业性、政策性、合作性金融的协调配合,既尊重市场在农村金融服务资源配置中起决定性作用, 又主动补位, 通过财政资金的创新性运用, 发挥政策性金融工具的撬动作用,为诸如农业这样的完全以市场化方式不能有效解决的领域,提供有效金融服务供给。

从本质上讲,农担公司是较为特殊的金融机构,虽然以企业法人的形式存在,但不以盈利为目的,有很强的政策目标，承担的是财政支农工作任务,提供的是“准公共产品”,是一个兼顾“政策性”与“专业性”,具有“财政+金融”“政府+市场”属性特征的政策性金融工具。

中央财政分三年共给省级农担公司注入资本金431亿。这431亿是注入到农担公司账户上的资本金,不是让农担公司按照传统支农资金使用方式发出去、花出去的财政补贴;也不是每年都给431亿,一共就给这么多。这些钱还都在各省农担公司账户上,一分没少,还是国家的国有金融资本,还将每年都循环使用持续发挥作用。财政支农资金的规模没有变化,但是却撬动了数倍的信贷和社会资金支持农业,功效倍增。

农担体系这一重大改革创新实践初步表明,这一模式可复制、可推广。在经济建设、科技研发、基础设施建设、公共事业、高新技术开发等行业领域,也存在一定程度“融资难”“融资贵”的问题,这些领域或缺乏有效抵质押资产,或面临不稳定的市场环境,或未来收益不确定,难以从传统金融机构顺利获得信贷支持,而这些领域恰恰关系国家长远发展,亟需财政政策力量的支持。

从操作逻辑和运作机理来看,除了纯政府行政性经费开支以外,用于上述领域的财政资金,同样可以通过政策性担保的方式,发挥“四两拨干斤”的作用,撬动更多信贷和社会资金予以支持。特别是在目前财政难以大幅增收、支出刚性难以调整的宏观经济社会环境下如果能够及时调整和创新财政资金的使用方式将有限的财政资金作为杠杆的支点,依托担保平台工具, 配之以贴息等政策, 将会撬动大量的银行信贷资金和社会资本, 引入更多的金融活水支持经济社会发展。财政、金融之间协同协调协作得到强化,财政 “四两拨千斤”作用得以充分发挥,财政资金使用和管理方式以及效能,将发生深刻历史性变化。

三、农村金融风险管理难在什么地方,破解之道在哪里

高风险性是农业信贷最典型的特征,农业产业、借款主体、农村金融机构的高风险也是一直以来阻碍传统商业金融机构开展农业信贷业务的主要原因之一,直接造成了农村金融供需矛盾这一世界性难题。习近平总书记说过,“农村金融仍然是个老大难问题”。尽管中央制定了很多支持农村金融服务的政策,但是成效都不明显。这里面最主要的原因,就是商业银行传统的风险识别方法和风险管理手段,难以适应农业产业特点和农村社会特征。这种不适应直接造成了涉农贷款成本收益的不匹配,银行等金融机构因此缺乏进入农村金融市场的动力。

农业产业特点和农村社会特征是内在的,难以做出大的改变,要解决农村金融服务供需失衡的问题,就需要按照习近平总书记提出的,从农村金融体制机制的顶层设计着眼,让农村金融制度主动适应农业农村。

农担体系一直紧紧抓住农村金融风险管理这个核心难题、这个“牛鼻子”进行积极探索。我们认为,应该充分考虑农业产业“轻资产”特点,有效运用农村“熟人社会”的基本特征,通过“看人” 和“看事”两个维度,准确识别评价风险,有效管理风险,探索创新出既符合金融普遍规律,又符合农业产业特点和农村社会特征的风险识别、评价和管理模式。

“看人”,就是充分发挥基层政权和村民自治组织的作用,综合评价贷款主体的能力、素质、品行、信用等“软信息”,判断其是否存在道德风险,以此确定其还款意愿。“看事”,就是充分发挥农担体系熟悉农业产业和全国性机构体系的优势,全面评估农业项目的可行性和市场前景,以此来判断贷款主体的还款能力,合理确定担保额度,彻底改变银行主要依靠抵质押物来决定是否放贷的传统风险管理办法。

基于这一思路,国家农担公司出台了种植业、养殖业、农产品加工业、农机服务业的风险评价模型,正在陆续研发休闲农业、玉米、水稻种植业等各个主要农业细分领域的风险评价模型及风险审查要点。目前,这一思路和做法已经得到了广泛的认可和肯定。我们正通过不断的实践检验和数据积累,持续完善,不断验证,促进上述管理工具成为助力业务发展和风险识别的有力工具,形成农担体系在农业风险识别方面的核心竞争力。

四、政策性担保对多种涉农金融工具具备天然的协调优势,有助于打造农村金融风险传导、分散、化解的完整链条

农担体系作为中央支农政策体系的有机组成, 作为财政金融协同支农的工具之一, 具有协调多种涉农金融工具的政策优势和有利地位。全国农担体系正探索推进与农业保险、期货期权、农村产权交易平台等多种农村金融风险管理工具的合作,降低单一工具所承担的风险水平,构建农村金融风险传导、分散、化解的完整链条。其中,一些业务合作已经落地发挥作用。

第一,探索建立"险担联动”机制。农业担保和农业保险具有天然的合作属性。农业保险遵循大数定理,需要厂阔的客户基础；而农担的服务对象投入大、风险大，对保险有内在的需求，客户的保单对我们来说就是一份优质的质押品。通过建立“险担联动”机制，实现农业保险公司扩大业务基数、农担体系分散风险的双重目标，实现两种金融工具的互惠共赢，共同支持农业发展。

第二，探索推进“担保+保险+期货”模式。从风险传导基本原理来看，风险可以按照农业信贷、农业担保、农业保险、期货期权这一顺序，从耐受力低的群体逐渐向耐受力高的群体分散传导。因此我们通过探索“担保十保险+期货”的业务模式，为新型农业经营主体提供一揽子风险管理方案，可以将银担平台面临的农业市场风险传导至风险耐受力更高的保险产品和期货市场。中央一号文件已经连续三年提出，要稳步扩大“保险+期货”试点。

第三，探索与农村产权交易平台合作。农村各类资产专用性强、缺乏流动性、变现能力差，是其无法成为有效抵质押物的主要原因，农村资产能否顺畅流转、实现市场价值，是决定农担业务所承接的大量非标抵押品，未来能否发挥风险防控作用的关键因素。因此我们需要与农村产权交易平台开展合作，建立代偿追偿资产的退出路径，丰富农担业务的风险管理手段。

目前，我们已与人保财险、中华联合、安华农险、人寿财险等主要农业保险公司，重点全国性产权交易所签署了“总对总”战略合作协议。我们探索的“担保+保险+期货”模式已经在黑龙江、吉林两省实质落地并在明年持续扩大，下一步将积极跟踪上述三大创新，做好经验总结，完善业务模式，逐步推动试点。